联合国气候大会观察（七）：应对气候变化行动和目标差距的根源

联合国气候大会观察（七）

应对气候变化行动和目标差距的根源

文 | 白 俊  叶素锦

无论各国以温室气体减排为主的减缓行动，还是帮助脆弱国家加强适应能力建设，亦或是为发展中国家提供气候资金支持用于减缓和适应，都取得了或多或少的进展，但都存在实际行动和目标之间的巨大落差，这不能简单归结为是由于期望目标太高以至于不切实际的原因，在很大程度上是大气环境公共品特征、集体行动的困境和现行国际气候合作制度安排下的必然结果。

一、大气环境公共品特征

很多人都熟悉“公地的悲剧”，由于利用公共土地的收益归自己而成本由大家共同承担，使得人们有滥用公共土地的倾向，导致过度利用和效率下降。大气环境是人类的公共品，使用上具有非竞争性和非排他性，即一个人的使用不会直接影响其他人的使用，也做不到把其他人排除在外，大气环境同样存在被滥用的可能，和公共土地有相似之处。

一般空气污染物排放主要停留在局部区域，影响局部区域，可能也有跨越国界的影响，但不足以影响全球。新冠病毒可能会全球传播，但也可以通过国家、地区、城市或社区封锁进行隔离阻断。与其他很多公共品不同的是，大气全球循环流动，不可阻挡，最具有全球性特征，是纯全球公共品。温室气体排放对大气环境的影响不受任何边界的控制，温室效应影响会波及全球每个角落。

人类往大气层里排放的二氧化碳等温室气体是人类生产和生活的副产品，并不是生产生活的目的，只有当这种附带性排放造成的大气环境变化威胁到正常的生产生活时，人们才会真正把排放问题上升到应有的关注地位。温室效应影响也是长期排放累积形成的后果，超越个体短暂的生命长度，更是超越短暂的政治周期。不同国家或企业处境和发展阶段不同，对生产生活排放的副产品给大气环境造成影响的重视程度会不同，发展中国家生产生活基本条件处于低质量发展阶段或者基本需求都不能满足的情况下，自然不会把控制温室气体排放作为最重要的目标，发达国家早些时候也是如此。气候变化虽然会产生重大负面影响，但也不排除在局部地区或某个时期产生正面收益，譬如内陆干旱变湿润和沙漠变绿洲等，增加某些地区的宜居程度，对部分国家或地区可能有利。站在不同角度、处在不同位置对减少人为排放的价值优先序和权重评判不尽相同，对现实和长远利害关系的认识不会完全一致，但没有人刻意把增加温室气体排放作为追求的目标。

二、集团行动的困境

减少温室气体排放是应对气候变化最关键、最核心的举措，抓住重点排放源头只是快速实现减排效果的可能方法，不能实现全部减排目标。所有人的活动都会产生排放，有的是直接排放，有的是间接排放，有的排放高，有的排放低，可再生能源利用也不是零碳排放。减排需要变成一场全球普遍、共同、长期的集体行动，但正是由于减排是一场涉及主体最多的集体行动，这反过来又制约了它的合作效率和实施效果。

首先，各国生产生活获得的收益是自己的，附带产生的排放后果及成本由全社会共同承担，实施减排的成本是自己的，减排收益又是全社会共同的，收益和成本不对称的情况下，减排行动的动力不足；其次，集体减排行动如果没法制止观望、等待、偷懒和搭便车现象，排放主体的减排积极性将下降，如果还存在集体减排行动目标达不到的可能性，则排放主体会认为自己支付的减排成本将变得无意义；再次，排放主体认为在自己技术、资金和能力范围内已经很努力减排了，或者自己需要在某种支持和协助条件下才能实现进一步减排，缺乏客观可靠的统计核算和核查验证手段去衡量真实程度，也没有可信任的惩处和激励机制。

在温室气体减排的行动上，经常看到各个国家或企业排放主体自说自话，都觉得自己做得很好，自己已经尽力了，别人还需要努力，打嘴仗很厉害，其实不少都是五十步笑百步。当然也有排放主体认认真真减排，不去和别人计较，有的排放强度低，有的排放量少，有的经济承受力强，有的看重未来低碳发展模式下的新机遇，率先实现大幅减排或净零排放不仅可以树立良好公众形象，还可以站上关心人类命运的道义制高点。

三、应对气候变化国际制度安排

应对气候变化涉及到主权国家之间的合作，目前不存在超主权国家的强制执行机构，联合国作为最具权威性的国际组织，也得依靠主权国家的配合和支持才能开展工作。《联合国气候变化框架公约》确立了在保护气候系统方面共同但有区别责任和各自能力的原则，并要求发达国家率先采取行动。按照温升目标要求倒排减排任务目标并进行分解落实是保证总体目标和个体目标有效衔接的可靠方式，这在政府控制力强的主权国家内部可以强制推行下去，但在国际上就会遇到困难，一个重要原因是分配的公平公正性总会存在争议。《京都议定书》确定了发达国家量化减排任务，但最大排放国美国以发展中国家未承担减排义务等理由不批准认可。随着新兴经济体排放量大增，《京都议定书》只要求发达国家减排的机制更是难以为继。

《巴黎协定》采用了自下而上的减排方式，即缔约方根据国情国力自主提出国家自主减排贡献，定期盘点，累进提高，但这和温升目标要求的减排目标之间容易脱节。各个国家究竟提出多少减排贡献全靠自己决定，没有强制要求和约束力，至多就是同行压力。这种机制下制定减排目标固然可以更切合实际，但也免不了造成缔约方更愿意低报以减少工作难度，而不是高报增加工作压力，结果就是造成承诺贡献和全球减排目标之间的巨大落差。

气候资金目标难以兑现也是类似的道理。尽管大多数气候资金都不是免费午餐，但资金提供方经合组织国家之间也存在彼此争斗博弈，尽量减轻自己的责任和义务。气候适应方面由于目标更加多元复杂，既为组织实施增加了难度，也为行动不力提供了借口。

大气环境的公共品属性客观存在，人类集体减排行动的困境也不可否认。我们可以认为人类逐利行为模式有狭隘和局限之处，但集体行动困境并不能简单地用高尚或卑鄙的道德标签进行绑架就能够解决。在缺乏全球统一权威的强制执行力的情况下，破解全球性集体行动的困境可能需要主要大国或大国集团克服部分自身直接利益计较，相互支持和配合，引导和推动达成全球合作协议，增进全球公共利益，进而从长期合作成果中受益或从合作之外的其他方面得到补偿。

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